[1] Az Európai Unió céljai elérésének, az egyes szakpolitikák kormányzásának talán legfontosabb eszköze a jog. Az EU intézményei – az Európai Parlament, a Tanács, a Bizottság, az Európai Központi Bank – az Alapszerződésekben kifejezett jogalkotási felhatalmazásokat kaptak.^[1] Az uniós jog egyszerre mutat szupranacionális jogi jellemzőket, és olyan sajátosságokat, amelyeket a nemzetállami jogrendszerekben ismerünk. A nemzetekfelettiség az eredethez (az Európai Közösségeket nemzetközi szerződések hozták létre), és a jogi alapokhoz (az Alapszerződések, illetve az EU elsődleges joga nemzetközi szerződésként is funkcionálnak) kötődnek. Az uniós jog a nemzetállami jogrendszerekbe az ún. strukturális alapelvek – a közvetlen hatály és az elsőbbség – révén integrálódott. Az uniós jog jogokat és kötelezettségeket hoz létre. A jogok és kötelezettségek címzettjei (jogosultjai, illetve kötelezettjei) lehetnek a tagállamok, és lehetnek természetes, illetve jogi személyek. A jogalanyok körét részben maguk az Alapszerződések tartalmazzák, részben az Európai Unió Bíróságának jogértelmezési gyakorlata rögzítette.

[2] Az uniós jog széles körben elismerten úgy a tagállamok tekintetében, mint a magánszemélyek vonatkozásában érvényesülést nyer. Ez mindenekelőtt a tagállamok jogalkotásai és közigazgatási szervei által történik. A tagállamok jogalkotásának az Alapszerződések és a megvalósításukat szolgáló másodlagos uniós jogi aktusok gyakran korlátokat állítanak (gondoljunk a belső piaci szabadságokra, amelyek éppen úgy kelnek életre, hogy a tagállamok nem korlátozhatják az áruk, a szolgáltatások, a munkaerő és a tőke tagállamok közötti mozgását), illetve többé-kevésbé meghatározott tartalmú jogalkotási kötelezettséget rónak rájuk (gondoljunk az irányelvek által történő jogegységesítésre, illetve jogharmonizációra). Ezeknek a jogalkotási korlátoknak a másik oldala, hogy amit tilos korlátozni, az egyben magánszemélyek jogaként adódik (ha tilos a kivitel korlátozása, akkor jogom van szabadon exportálni).

[3] Az uniós jog – a klasszikus nemzetközi jogtól eltérően – gyakran ír elő közvetlenül a magánszemélyeket terhelő kötelezettségeket (gondoljunk a piaci verseny korlátozásának uniós tilalmaira), illetve számukra közvetlenül is biztosít jogokat (gondolhatunk a mezőgazdasági támogatásokra). Különösen ezek érvényesítése-alkalmazása kapcsán kapnak elsőrendű szerepet a tagállamok közigazgatási szervei (például a vámszervek, az adóhatóságok, az idegenrendészeti hatóságok, a versenyhatóságok uniós jog által messzemenően érintett tevékenysége). Annak ellenére, hogy az uniós jog is túlnyomórészt „önkéntes jogkövetés” útján hatályosul – a tagállamok alapvetően érdekeltek a jogkövetésben, amely számukra a szakpolitikák révén számos előnyt nyújt – az EU sokrétű céljainak elérése meg sem volna közelíthető az elsődleges és a másodlagos jogban foglalt kötelezettségek betartatása, illetve az uniós jogban foglalt jogok érvényesíthetősége (más szóval: kikényszeríthetősége) nélkül.

[4] Azt feltétlenül rögzítenünk kell, hogy az EU, mint közpolitikai entitás nem rendelkezik a szoros értelemben vett kikényszerítési eszköztárral (law enforcement authority); nincs rendőrsége, nincsenek adóhatóságai, nincsenek vámszervei. A széles értelemben vett uniós jogrendszer azonban – amelybe az EU jogalkotó és jogalkalmazó szervei mellett a tagállamok megfelelő szervei is beletartoznak – a fenti komplex joganyag kikényszerítésére sokoldalú jogi eszköztárral rendelkezik. A kikényszerítés irányulhat az uniós szervek jogsértéseivel szemben, a tagállamok által elkövetett jogsértésekre és a magánszemélyek uniós jogot sértő aktusaira, illetve mulasztásaira.

[5] Az uniós szervek jogsértéseivel szembeni fellépés jogi eszközei:

• a jogsértő uniós jogi aktusokkal (mulasztással) szembeni megsemmisítési (mulasztási) eljárások,
• az EU kártérítési felelősségét megállapító eljárás.

[6] A tagállamok jogsértő aktusaival, illetve mulasztásaival szembeni jogi eszközök:

• az ún. kikényszerítési eljárások (EUMSZ 259–260. cikkek),
• a tagállamok kártérítési felelősségének megállapítására irányuló eljárások,
• a tagállami központi bankokkal szembeni speciális kikényszerítési eljárás,
• a tiltott állami támogatásokkal szembeni fellépés,
• a közigazgatási aktusokkal, illetve a bírósági határozatokkal szembeni „klasszikus” nemzeti jogi eszközök (közigazgatási, illetve peres eljárások),
• egy „közvetett” kikényszerítési eszköz: az előzetes döntéshozatali eljárás,
• egy politikai-jogi kikényszerítési eszköz: az EUSZ 7. cikkében foglalt eljárások,
• a „jogállamiság mechanizmus”,
• egy gazdasági-jogi kikényszerítési eszköz: a túlzott hiány eljárás.

[7] A magánszemélyek uniós jogot sértő aktusaival (mulasztásaival) szembeni kikényszerítés jogi eszközei:

• közvetlen kikényszerítés: a Bizottság mint versenyhatóság fellépése,
• a tagállami jogrendszerek a kikényszerítés szolgálatában.

[8] A megsemmisítési eljárásról az EUMSZ 263–264. cikkei rendelkeznek.

Az EUMSZ 263. cikke így szól:

Az Európai Unió Bírósága megvizsgálja a jogalkotási aktusok jogszerűségét, valamint a Tanács, a Bizottság és az Európai Központi Bank jogi aktusait, kivéve az ajánlásokat és a véleményeket, továbbá az Európai Parlament és az Európai Tanács harmadik személyekre joghatással járó aktusait. Az Európai Unió Bírósága megvizsgálja továbbá az Unió szervei vagy hivatalai által elfogadott, harmadik személyekre joghatással járó jogi aktusok jogszerűségét.

E célból az Európai Unió Bírósága hatáskörrel rendelkezik az olyan keresetek tekintetében, amelyeket valamely tagállam, az Európai Parlament, a Tanács vagy a Bizottság nyújt be hatáskör hiánya, lényeges eljárási szabályok megsértése, a Szerződések vagy az alkalmazásukra vonatkozó bármely jogi rendelkezés megsértése vagy hatáskörrel való visszaélés miatt.

Az Európai Unió Bírósága azonos feltételek mellett rendelkezik hatáskörrel a Számvevőszék, az Európai Központi Bank és a Régiók Bizottsága által előjogaik megóvása érdekében indított keresetek tekintetében.

Bármely természetes vagy jogi személy az első és második bekezdésben említett feltételek mellett eljárást indíthat a neki címzett vagy az őt közvetlenül és személyében érintő jogi aktusok ellen, továbbá az őt közvetlenül érintő olyan rendeleti jellegű jogi aktusok ellen, amelyek nem vonnak maguk után végrehajtási intézkedéseket.

Az Unió szerveit és hivatalait létrehozó jogi aktusok meghatározhatják azokat a külön feltételeket, amelyek alapján egy természetes vagy jogi személy az e szervek és hivatalok által elfogadott, rá nézve joghatás kiváltására irányuló jogi aktusokkal szemben keresettel élhet.

Az e cikkben szabályozott eljárásokat, az esettől függően, az intézkedés kihirdetésétől vagy a felperessel történő közlésétől, illetve ennek hiányában attól a naptól számított két hónapon belül kell megindítani, amikor arról a felperes tudomást szerzett.

Az EUMSZ 264. cikk értelmében:

Ha a kereset megalapozott, az Európai Unió Bírósága a megtámadott jogi aktust semmisnek nyilvánítja.

Az Európai Unió Bírósága azonban, ha azt szükségesnek ítéli, megjelöli a semmisnek nyilvánított jogi aktusoknak azokat a joghatásait, amelyek továbbra is fennmaradnak.

[9] Az uniós intézmények jogsértő mulasztásaival kapcsolatos eljárást az EUMSZ 265–266. cikkei foglalják magukban.

Az EUMSZ 265. cikke így rendelkezik:

Ha az Európai Parlament, az Európai Tanács, a Tanács, a Bizottság vagy az Európai Központi Bank a Szerződéseket megsértve elmulasztja a döntéshozatalt, a tagállamok és az Unió többi intézménye keresettel fordulhatnak az Európai Unió Bíróságához a jogsértés megállapítása iránt. E cikket, azonos feltételek mellett, az Unió mulasztó szerveire és hivatalaira is alkalmazni kell.

A kereset csak akkor elfogadható, ha az érintett intézményt, szervet vagy hivatalt előzetesen felkérték, hogy járjon el. Ha a felkéréstől számított két hónapon belül az érintett intézmény, szerv vagy hivatal nem foglal állást, a keresetet további két hónapon belül lehet megindítani.

Bármely természetes vagy jogi személy az előző bekezdésekben foglalt feltételek mellett panasszal fordulhat az Európai Unió Bíróságához, ha az Unió valamely intézménye, szerve vagy hivatala elmulasztott valamely neki címzendő jogi aktust — az ajánlások és vélemények kivételével — meghozni.

Az EUMSZ 266. cikke értelmében

Az az intézmény, szerv vagy hivatal, amelynek aktusait az Európai Unió Bírósága semmisnek nyilvánította, vagy amelynek mulasztását az Európai Unió Bírósága a Szerződésekkel ellentétesnek nyilvánította, köteles megtenni az Európai Unió Bírósága ítéletében foglaltak teljesítéséhez szükséges intézkedéseket.

[10] Az EUMSZ 263. cikkből kitűnik, hogy az EU jogi aktusai az Európai Unió Bírósága (a Törvényszék és a Bíróság) kontrollja alatt állnak. Mivel az uniós intézmények és szervek jogi aktusai az Alapszerződésekben foglalt célok elérésére, az azokban rögzített eljárások keretei között bocsáthatók ki, az uniós jog kikényszerítése az Alapszerződések, illetve a felhatalmazásaik alapján született másodlagos uniós aktusok megsemmisítéseként adódik. A cikk első bekezdése a megtámadható aktusokat adja meg. Azt mondhatjuk, bármely uniós intézmény, illetve szerv jogi hatás kiváltására alkalmas aktusa tárgya lehet megsemmisítési eljárásnak. A második és harmadik bekezdés a keresetindításra jogosult személyek körét, valamint a jogsértések típusait rögzíti.

[11] A tagállamok, az Európai Parlament és a Bizottság ipso jure rendelkeznek kereshetőséggel. Az Európai Központi Bank és a Régiók Bizottsága korlátozottan, csak az ún. előjogaik (hatásköreik) megóvása érdekében perelhetnek. A magánszemélyek (természetes és jogi személyek) keresetindítási joga erősen korlátozott, hiszen csak az aktusok meghatározott – neki címzett, vagy őt közvetlenül és személyesen érintő, továbbá rendeleti jellegű, végrehajtási intézkedést nem tartalmazó – körével szemben léphetnek fel az Európai Unió Bírósága előtt. (Jegyezzük meg, hogy a tagállamok bíróságai – ideértve az alkotmánybíróságokat – nem semmisíthetik meg, illetve helyezhetik hatályon kívül az uniós jogi aktusokat.) A jogsértések típusai, más szóval az érvénytelenségi jogalapok – hatáskör hiánya, lényeges eljárási szabály megsértése, hatáskörrel való visszaélés – csak konkretizálják a jogi aktusok kibocsátásával kapcsolatos jogállami követelményeket.

[12] Az EU jogi aktusai nem ritkán a magánszemélyek számára vagyoncsökkenést, illetve elmaradt hasznot okoznak. Amennyiben az aktus jogszerű volt, úgy a jogalanyok nem tehetnek mást, mint elviselik ezt a hátrányt. Amennyiben viszont az adott aktus jogszerűtlen volt, úgy joggal merül fel a jogellenesen okozott kár megtérítésének igénye az EU-val szemben. Az EUMSZ 340. cikke értelmében:

Szerződésen kívüli felelősség esetén az Unió a tagállamok jogában közös általános elveknek megfelelően megtéríti az intézményei vagy alkalmazottai által feladataik teljesítése során okozott károkat.

Az EUMSZ 268. cikk szerint a kártérítési vitákban az Európai Unió Bírósága (első fokon a Törvényszék, másodfokon a Bíróság) rendelkezik hatáskörrel.

[13] A „tagállamok jogában közös általános elveket” az EUB így „fordította le” az uniós jog nyelvére: az uniós jog (az EUMSZ vonatkozó cikke) akkor ad jogot kártérítésre, ha három feltétel teljesül:

• ha a megsértett jogszabály magánszemélyek számára jogot kíván biztosítani,
• ha a jogsértés kellően súlyos, és végül,
• ha az uniós jogból származó kötelezettség megsértése és a károsult fél kára között közvetlen okozati összefüggés áll fenn. 

A jogsértés súlyossága kapcsán az EUB figyelembe kívánja venni az eset komplexitását, az uniós jogi rendelkezések értelmezésével, illetve alkalmazásával kapcsolatos nehézségeket és különösen a kérdéses jogi aktust kibocsátó uniós szerv döntési szabadságát. (Ez azt jelenti, hogy amennyiben az uniós szervnek széles diszkrecionális jogköre van, a kártérítési felelősség nehezen fog megállni, illetve, hogy ellenkezőleg, amennyiben nincs önálló döntési szabadsága, úgy a puszta jogsértés elegendő a kellően súlyos jogsértés megállapításához.)

[14] Az uniós jogi nyelvben kikényszerítési eljárásoknak (infringement proceedings, procédures en manquement) az EUMSZ 258-260. cikkeiben foglalt eljárásokat nevezik. Ezeknek az eljárásoknak a bemutatása az uniós jogi szakkönyvek elmaradhatatlan fejezetei, illetve monográfiák, szerkesztett kötetek és szakcikkek témája.

[15] Az „alapeljárást” az EUMSZ 258. cikke foglalja magába:

Ha a Bizottság megítélése szerint egy tagállam a Szerződésekből eredő valamely kötelezettségét nem teljesítette, az ügyről indokolással ellátott véleményt ad, miután az érintett államnak lehetőséget biztosított észrevételei megtételére.

Ha az érintett tagállam a Bizottság által meghatározott határidőn belül nem tesz eleget a véleményben foglaltaknak, a Bizottság az Európai Unió Bíróságához fordulhat.

Az eljárás a gyakorlatban a következő lépésekből áll:

• a Bizottság tudomást szerez a feltételezett jogsértésről (itt nagy szerepe van az ún. panaszeljárásnak, amelynek keretében voltaképpen bárki, névtelensége megőrzésével fordulhat a bizottsághoz tagállami kötelezettségszegést állítva),
• a Bizottság megindíthatja az ún. PILOT eljárást, ami a Bizottság hivatali szervei és a tagállami kormányszervek közötti intézményesített informális egyeztetés;
• amennyiben a Bizottság úgy találja, hogy az előzetes egyeztetéseket követően fennáll tagállami jogsértés, úgy felszólító levelet intéz a tagállam kormányához, melyben rögzíti a jogsértés mibenlétét, és azokat a bizonyítékokat, amelyek erre a meggyőződésre juttatták;
• amennyiben a tagállam reagálása (ellenbizonyítékok, jogértelmezés, érdemi lépések az állított jogsértés kiküszöbölésére) nem elégíti ki a Bizottságot, úgy sor kerülhet a Szerződésben említett indokolással ellátott vélemény (reasoned opinion, avis motivé) kibocsátására, melyben a Bizottság határidőt tűz ki a jogsértés megszüntetésére;
• amennyiben a Bizottság megítélése szerint a határidő eredménytelenül telt el, jogában áll keresettel fordulni a jogsértés megállapítása végett az EUB-hez fordulni (ez az eljárás első – és végső – fokon a bíróságon indul).

[16] Az EUB kontradiktórius eljárás keretében – amelynek során a bizonyítási teher a Bizottságon van – részben vagy egészben megállapítja a tagállam jogsértését, vagy elutasítja a Bizottság keresetét. A Bizottság vissza is vonhatja keresetét, amely jogával számos esetben élt is. Fontos megjegyezni, hogy az eljárás folyamán a Bizottság szakapparátusai, illetve adott esetben a Bizottság mint intézmény végig egyeztetést folytatnak, és az eljárás egyes lépései megtétele kapcsán a Bizottságnak széleskörű mérlegelési joga van.^[2]

[17] A jogsértést leggyakrabban az uniós joggal ellentétes tagállami jogalkotási aktus, illetve jogalkotási kötelezettség elmulasztása testesíti meg (gondoljunk mindenekelőtt az irányelvekben foglalt átültetési kötelezettségekre). Mégis előfordult, hogy az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésében foglalt lojalitási klauzula megsértése miatt került sor a tagállam jogsértése megállapítására,^[3] illetve általános és tartós közigazgatási gyakorlatot ítélt el az EUB.^[4] 2010-es évek végi eset, amelyben tagállami felsőbíróság kötelezettségszegése (az előzetes döntéshozatali eljárás kezdeményezését mulasztott el a francia Conseil d’État).^[5]

[18] Ha az EUB ítéletében tagállami jogsértést állapít meg, az EUMSZ 260. cikk (1) bekezdése értelmében

[…] az adott tagállamnak meg kell tennie az Európai Unió bíróságának ítéletében foglaltak teljesítéséhez szükséges intézkedéseket.

Bár a fenti szöveg alapján arra is gondolhatnánk, hogy az ítélet rögzíti a tagállam által meghozandó intézkedéseket, tudnunk kell, hogy nem ez a helyzet; a tagállamok kötelesek megszüntetni a jogsértést, ám ennek konkrét módját maguk választhatják meg. Legtöbbször nemzeti jogszabályok hatályon kívül helyezésére, módosítására, illetve közigazgatási gyakorlatok megváltoztatására van szükség.

[19] Amennyiben a Bizottság azt észleli, hogy a tagállam észszerű időn belül nem szünteti meg a jogsértést, úgy élhet az EUMSZ 260. cikk (2) bekezdésben foglalt eljárás lehetőségével:

Ha a Bizottság megítélése szerint az érintett tagállam nem teszi meg az Európai Unió Bíróságnak ítéletében foglaltak teljesítéséhez szükséges intézkedéseket, a Bizottság – miután a tagállamnak lehetőséget biztosított észrevételei megtételére – az Európai Unió Bíróságához fordulhat. A Bizottság meghatározza az érintett tagállam által fizetendő átalányösszeg vagy kényszerítő bírság összegét, amelyet az adott körülmények között megfelelőnek ítél.

Ha az Európai Unió Bírósága megállapítja, hogy az érintett tagállam nem tett eleget az ítéletében foglaltaknak, a tagállamot átalányösszeg vagy kényszerítő bírság fizetésére kötelezi.

A bekezdésben foglalt pénzügyi szankció a nemzetközi közjogban jószerivel ismeretlen. A kényszerítő bírság az ítélet meghozatalakor még fennálló jogsértés mielőbbi megszüntetését célozza azzal, hogy a megszüntetésig időarányosan határozza meg az EU költségvetése javára fizetendő összeget (például napi kényszerítő bírság). Az átalányösszeg az inkább az általános prevenciót szolgálja a jogsértés súlyát, időtartamát és a tagállam fizetőképességét figyelembe vevő egyösszegű pénzösszeg kiszabásával. A Bizottság szankciós politikáját közleményben ismerteti. A bekezdés szövegének értelmezésével kapcsolatos néhány megjegyzés:

• ebben az eljárásban a Bizottság nem bocsát ki indokolással ellátott véleményt;
• a Bizottság keresetében indítványozza átalányösszeg és/vagy kényszerítő bírság kiszabását, miközben fizetendő összeget az EUB a szó szoros értelmében a saját belátása szerint fogja meghatározni;
• az EUB szerint az „átalányösszeg vagy kényszerítő bírság” kifejezést „és/vagy” értelemben kell felfogni, azaz a két pénzügyi szankció egyszerre is kiszabható.^[6]

[20] A Lisszaboni Szerződés módosításával az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdése egy további szankcionálási lehetőséget nyitott meg:

Ha a Bizottság a 258. cikknek megfelelően azon az alapon nyújt be keresetet az Európai Bírósághoz, hogy az érintett tagállam nem tett eleget valamely, jogalkotási eljárás [itt mindenekelőtt az EUMSZ 294. cikkben foglalt rendes jogalkotási eljárás jön szóba] keretében elfogadott irányelv átültetésére elfogadott intézkedései bejelentésére vonatkozó kötelezettségének, a Bizottság, amennyiben megfelelőnek ítéli, meghatározhatja az érintett tagállam által fizetendő átalányösszegnek vagy kényszerítő bírságnak az általa az adott körülmények között megfelelőnek tartott mértékét.

Ha az Európai Unió Bírósága megállapítja, hogy jogsértés történt, a tagállamot – a Bizottság által meghatározott összeget meg nem haladó mértékű átalányösszeg vagy kényszerítő bírság fizetésére kötelezheti. A fizetési kötelezettség az Európai Unió Bíróságának ítéletében megállapított időpontban válik esedékessé.

[21] Az EUMSZ 258. cikk szerinti eljárás tehát bizonyos esetben – jogalkotási eljárásban elfogadott irányelv átültetésére hozott intézkedések bejelentési kötelezettségének elmulasztása – „fogakat kapott”, hiszen mindjárt az első eljárásban lehetővé teszi pénzügyi szankció kiszabását. Ennek rendeltetése az irányelvek minél hatékonyabb tagállami végrehajtása ösztönzése. A Bizottság szankcionálási politikáját közleményben ismertette.^[7] Újszerű az EUB diszkrecionális jogkörének korlátozása a Bizottság által megjelölt összeg mint maximum előírásával.

[22] Az EUB esetjoga tisztázta, hogy mit kell érteni a „bejelentési kötelezettség elmulasztása” fordulaton:

59. […] az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdésében szereplő, az »átültetés[…]re elfogadott intézkedése[k] bejelentésére vonatkozó kötelezettség« kifejezést úgy kell értelmezni, hogy az a tagállamok azon kötelezettségét jelöli, hogy kellően egyértelmű és pontos információkat nyújtsanak az irányelvet átültető intézkedéseket illetően. A jogbiztonság követelményének való megfelelés, továbbá annak biztosítása érdekében, hogy ezen irányelvet az érintett terület egészén átültessék, a tagállamok kötelesek az említett irányelv valamennyi rendelkezése tekintetében megjelölni az adott rendelkezést átültető nemzeti rendelkezést vagy rendelkezéseket. Az adott esetben megfelelési táblázattal kísért e tájékoztatást követően a Bizottságot terheli annak bizonyítása – amennyiben az említett rendelkezésben szereplő pénzügyi szankciót kívánja alkalmazni az érintett tagállammal szemben –, hogy bizonyos átültető intézkedések nyilvánvalóan hiányoznak, vagy nem terjednek ki az érintett tagállam teljes területére, azzal, hogy az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdése alapján indított bírósági eljárás keretében a Bíróságnak nem feladata annak vizsgálata, hogy a Bizottságnak bejelentett nemzeti intézkedések biztosítják–e a szóban forgó irányelv rendelkezéseinek helyes átültetését.^[8]

 [23] A politikai jelentősége miatt is nagy figyelmet kapott a Bizottság kontra Lengyelország (Białowieża-erdő) ügyben az EUMSZ ideiglenes intézkedések kiszabására lehetőséget adó 279. cikkének „alkotó” értelmezése útján a Bizottság kötelezettségszegési eljárásokban hozott ideiglenes intézkedés kapcsán is hatáskört állapított meg a maga számára pénzügyi szankció megállapítására a tagállammal szemben. Az ügyben a Bizottság az EUB elnökhelyettese által kibocsátott ideiglenes intézkedés végrehajtásának elmaradása esetére pénzügyi szankció kiszabását indítványozta. Lengyelország azzal védekezett, hogy ilyen pénzügyi szankció kiszabására az uniós jog nem adott hatáskört a EUB-nek. A bíróság azonban nagytanácsban hozott végzésében^[9] másként érvelt:

amennyiben [a Bíróság] az ügy körülményeire tekintettel úgy véli, hogy a kért ideiglenes intézkedések hatékonyságának biztosításához kiegészítő intézkedésekre van szükség, akkor az ideiglenes intézkedésről határozó bíró hatáskörrel rendelkezik többek között arra, hogy az EUMSZ 279. cikk alapján kényszerítő bírság kiszabását írja elő a tagállammal szemben abban az esetben, ha az nem teljesíti az elrendelt ideiglenes intézkedéseket. Ugyanis, mivel hasonló esetben a kényszerítő bírság kiszabásának lehetősége visszatarthatja az érintett tagállamot az elrendelt ideiglenes intézkedések megsértésétől, e lehetőség fokozza ezen intézkedések hatékonyságát, és egyúttal a végleges határozat teljes érvényesülését is biztosítja, ezért teljes mértékben beilleszthető az EUMSZ 279. cikk céljának keretébe.

Az EUB végzésében elrendelte, hogy jogsértés (az ideiglenes intézkedés végrehajtásának elmaradása) megállapítása esetén a Lengyel Köztársaság fizessen a Bizottság számára napi legalább 100 000 euró összegű kényszerítő bírságot.

[24] Az EUB határozata nem maradt egyedi eset. A Cseh Köztársaság kontra Lengyelország ügyben az EUB elnökhelyettese végzésében napi 500 000 euró kényszerítő bírság megfizetésére kötelezte az alperes Lengyelországot a vitatott magatartás abbahagyására felszólító végzés teljesítésének kikényszerítésére.^[10] Ezzel mondhatni az uniós jog részévé vált az EUB által elrendelt ideiglenes intézkedés végrehajtása elmaradása esetén annak kikényszerítésére pénzügy szankció – kényszerítő bírság – kiszabása által.^[11]

[25] Az EUMSZ 259. cikk szerinti eljárás: tagállam kontra tagállam kötelezettségszegési eljárás. Az EUMSZ 259. cikk értelmében:

Bármely tagállam az Európai Unió Bíróságához fordulhat, ha megítélése szerint egy másik tagállam a Szerződésekből eredő valamely kötelezettségét nem teljesítette.

Mielőtt egy tagállam keresetet nyújt be egy másik tagállam ellen a Szerződésekből eredő valamely kötelezettség állítólagos megsértése miatt, az ügyet a Bizottság elé kell terjesztenie.

A Bizottság indokolással ellátott véleményt ad, miután az érintett államoknak lehetőséget biztosított arra, hogy kontradiktórius eljárás keretében szóban és írásban nyilatkozzanak.

Ha a Bizottság az ügy előterjesztésétől számított három hónapon belül nem ad véleményt, a vélemény hiányától függetlenül az ügyben az Európai Unió Bíróságához lehet fordulni.

Az eljárást a tagállamok rendkívül ritkán veszik igénybe. Egyes vélemények szerint, ha egy tagállam egy másik tagállam jogsértését akarja megállapítani, sokkal célszerűbb a Bizottság felé informális úton jelezni ennek szükségességét. Így el lehet kerülni a tagállam kontra tagállam ügyekkel óhatatlanul együtt járó politikai feszültséget. 2023-ig összesen hat ügy jutott el az EUB ítéletéig.^[12] Az EUB a politikailag érzékeny ügyeben – Spanyolország kontra Egyesült Királyság [Gibraltár], Magyarország kontra Szlovákia [Sólyom László köztársasági elnök], Szlovénia kontra Horvátország [tengeri határ] – burkoltan jelezte, hogy nem kíván a tagállamok közötti feszültségek feloldásának fórumává válni. A tény, hogy az utóbbi években a tagállamok nem tartózkodnak az eljárás aktiválásától, akár azt is jelentheti, hogy a jövőben megváltozhat az EUMSZ 259. cikk szerinti eljárás természete, a kivételes, nemzetközi közjogias eljárás felől egy, az uniós jogban természetes módon igénybe vehető jogintézmény irányába fordulhat.

[26] Megjegyezzük, hogy a Bizottság évente közleményben mutatja be és elemzi az adott év kötelezettségszegési eljárásait,^[13] az Európai Unió Bíróságának éves jelentései pedig a bírósági szakaszba jutott eljárásokról és eredményükről tartalmaznak pontos, megbízható kimutatásokat. Ezek a dokumentumok magyar nyelven is hozzáférhetők az intézmények honlapjain.

[27] Az uniós jog kikényszerítésének viszonylag későn „feltalált” eszköze az uniós jog megsértésével magánszemélyeknek okozott kárért viselt tagállami kárfelelősség, az ún. Francovich-felelősség. Ezt a felelősségi alakzatot az EUB a Francovich ügyben „találta meg” az uniós jog rendszerében.^[14] Az esetjog kimunkálta a felelősség feltételeit:

• megsértett uniós jogszabály-hely, jogelv a magánszemélynek beazonosítható jogot kíván biztosítani,
• a jogsértés kellően súlyos,
• a jogsértés és a magánszemély kára között közvetlen okozati összefüggés áll fenn.^[15]

A kártérítést a tagállami bíróságon kell követelni. A jogsértés kellően súlyos voltának megítéléséhez az EUB csak figyelembe vehető szempontokat jelölt meg:

• a megsértett szabály világos és pontos megfogalmazása,
• a szabály által a tagállamnak vagy uniós intézménynek engedett diszkréció mértéke,
• a jogsértés és a károkozás szándékos vagy gondatlan volta,
• az esetleges jogi tévedés menthető vagy nem menthető volta,
• az uniós intézmény magatartása hozzájárulhatott-e a mulasztáshoz, illetve olyan tagállami intézkedés meghozatalához, gyakorlat kialakításához, amely ellentétes az uniós joggal.^[16]

[28] A Dillenkofer-ügyben az EUB azt is rögzítette, hogy az irányelv határidőre történő átültetésének elmulasztása önmagában elegendő a kellően súlyos tagállami jogsértés megállapításához.^[17] A közvetlen okozatosság azt jelenti, hogy a kár a kellően súlyos jogsértés nyomán következik be, nem iktatódik közbe valamely személy vagy szerv saját belátásán alapuló döntése.^[18]

[29] A Francovich-felelősség sajátos esete a végső fokon határozatot hozó bíróság uniós jogot sértő aktusával (mulasztásával) okozott kárért viselt tagállami felelősség, az ún. Köbler-felelősség. Az EUB Köbler-ügyben rögzített álláspontja szerint a felelősség akkor áll meg, ha végső fokon határozatot hozó bíróság nyilvánvalóan megsérti az uniós jogot (a felelősség másik két feltételének magától értetődően teljesülnie kell). Ez bekövetkezhet egyebek mellett az előzetes döntéshozatalra irányuló előterjesztés elmulasztása, vagy az EUB ítéletében foglaltak nyilvánvaló figyelmen kívül hagyása esetén.^[19]

[30] Az EUMSZ 271. cikk d) pontja értelmében

a Szerződésekből és a KBER és az EKB alapokmányából eredő kötelezettségek teljesítése a nemzeti központi bankok által. Ebben a vonatkozásban a nemzeti központi bankokat illetően az Európai Központi Bank Kormányzótanácsa ugyanolyan hatáskörrel rendelkezik, mint amelyet a tagállamokat illetően a 258. cikk a Bizottságra ruház. Ha az Európai Unió Bírósága megállapítja, hogy egy nemzeti központi bank nem teljesítette a Szerződésekből eredő valamely kötelezettségét, a bank köteles megtenni az Európai Unió Bírósága ítéletében foglaltak teljesítéséhez szükséges intézkedéseket.

[31] Az EUMSZ 108. cikke alapján a Bizottság felügyeli a tagállamok által nyújtott támogatásokat. Amennyiben úgy ítéli meg, hogy az adott állami támogatás összeegyeztethetetlen a belső piaccal, vagy az ilyen támogatást visszaélésszerűen használják fel, határozatot hozhat a támogatás visszafizettetésére. Amennyiben az érintett tagállam a kitűzött határidőn belül nem tesz ennek eleget, úgy a Bizottság vagy bármely érdekelt állam közvetlenül az Európai Unió Bíróságához fordulhat.

[32] Amennyiben az uniós jog akár közvetlenül, kifejezetten, akár beleértetten magánszemélyeknek (itt a „magánszemély” fogalmát a lehető legszélesebben kell venni) jogot kíván biztosítani, és ezt a jogot valamely tagállami közigazgatási szerv aktusa megsérti, úgy a rendes nemzeti jogorvoslati rendszer lép működésbe (fellebbezés a közigazgatási határozattal szemben, a jogerős közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálata). Emlékeztetünk arra, hogy a tagállami bíróságok az uniós jog „rendes bíróságai”.

[33] Az uniós jogot bírósági határozat is megsértheti. Ez fakadhat az uniós jog helytelen értelmezéséből, az uniós jog ignorálásából, az uniós joggal ellentétes nemzeti jog félretételi kötelezettségének elmulasztásából, az előzetes döntéshozatali előterjesztésre vonatkozó kötelezettség megsértéséből. Ilyen esetekben ugyancsak a nemzeti jogrendszerek „normális” eljárásaira kerülhet sor, mint a fellebbezés, felülvizsgálati kérelem, kártérítési kereset (végső soron a Köbler-felelősség alapján).

[34] Bár az előzetes döntéshozatali eljárás (EUMSZ 267. cikk) (→előzetes döntéshozatali eljárás) eredeti funkciója az uniós jog tagállami bíróságokon történő helyes alkalmazásának elősegítése, illetve az uniós jogi aktusok érvényességi vizsgálata, a gyakorlatban az uniós jog közvetett kikényszerítésében is fontos szerephez jutott.

[35] Az előzetes döntéshozatali előterjesztések jelentő része – Magyarország esetében mintegy kétharmada – arra kér autentikus választ az Európai Unió Bíróságától, hogy az adott esetben alkalmazandó nemzeti jog, illetve közigazgatási gyakorlat összeegyeztethető-e az uniós joggal. Amennyiben a válasz nemleges, úgy az előterjesztő bíróság az ügyet a nemzeti jog félretételével, illetve a jogsértő közigazgatási határozat hatályon kívül helyezésével oldja meg, kikényszerítve az uniós jog érvényesülését. Az uniós jog előzetes döntéshozatali eljárás közbejöttével történő „közvetett” kikényszerítésének vehetjük, hogy az előzetes döntésben uniós jogot sértő nemzeti jogalkotási aktust a nemzeti jogalkotó rendesen korrigálja (módosítja, hatályon kívül helyezi), hozzájárulva az uniós jog megfelelő érvényesüléséhez.

[36] Az EUSZ 2. cikke rögzíti az Európai Unió és a tagállamok közös értékeit.^[20] Ezek tagállamok általi megsértése esetére az EUSZ 7. cikke két eljárást tartalmaz:

• az (1) bekezdésben foglalt eljárás megindítására a tagállamok egyharmada, az Európai Parlament, illetve a Bizottság kapott jogot,
• a (2) bekezdésben foglalt eljárást a tagállamok egyharmada, illetve a Bizottság az Európai parlament egyetértésének elnyerését követőn indíthatja.

Az (1) bekezdés feljogosítja a miniszteri Tanácsot, hogy tagjainak négyötödös többségével megállapítsa az értékek súlyos megsértésének veszélyét. A (2) bekezdésben foglaltak értelmében az Európai Tanács (csak az állam és/vagy kormányfők szavaznak) egyhangúan megállapíthatja, hogy a tagállam súlyosan és tartósan megsérti a 2. cikkben foglalt értékeket. A megállapítást követően a miniszteri Tanács minősített többséggel szankciókat léptethet életbe. Ennek keretében felfüggesztheti a kérdéses tagállamnak a Szerződések alkalmazásából fakadó egyes jogait, beleértve az e tagállam kormányának képviselőjét a Tanácsban megillető szavazati jogokat. Az eljárások erősen politikai természetére utal, hogy az Európai Unió Bíróságának csak eljárási kérdésekben van hatásköre. A gyakorlatban két, a 7. cikk (1) bekezdés szerinti eljárás megindítására került sor. Az egyiket Lengyelországgal szemben a Bizottság kezdeményezte,^[21] a másikat Magyarországgal szemben az Európai Parlament.^[22] Tekintettel arra, hogy a Miniszteri Tanács mostanáig (2024 novemberéig) egyik esetben sem hozott határozatot, azt mondhatjuk, hogy az eljárások megfeneklettek.

[37] Amint fentebb láttuk, az EU értékeinek tagállamok általi veszélyeztetése, megsértése esetére az EUSZ 7. cikkben foglalt eljárások nem bizonyultak kellően hatékonynak (mindkét esetben a Tanácsban megfeneklettek), az uniós jogalkotók (az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság) az egyik legátfogóbb, a joghoz legközelebb álló érték, a jogállamiság védelmére egy olyan területen kerestek kemény jogi lehetőséget, amely széles felületen érinti a tagállamok tevékenységét. Ezt az EU pénzügyi érdekeinek védelme kapcsán találták meg; így született a „jogállamiság mechanizmus”, vagy más néven a „kondicionalitási rendelet”.^[23]

[38] Az EUMSZ 126. cikke tartalmazza az ún. túlzott hiány eljárást, ami végsősoron lehetőséget ad tagállammal szembeni szankciók kiszabására. A kiindulópont, hogy a tagállamoknak kerülniük kell a túlzott költségvetési hiányt ((1) bekezdés). Túlzott költségvetési hiány akkor áll fenn, ha a tervezett vagy tényleges költségvetési hiánynak a bruttó hazai termékhez viszonyított aránya túllép egy meghatározott referenciaértéket. A referenciaértéket külön jogszabály állapítja meg.

[39] Ha a tagállamok költségvetési gazdálkodása felügyeletével megbízott Bizottság úgy ítéli meg, hogy egy tagállamban túlzott hiány áll fenn vagy következhet be, erről véleményt küld az érintett tagállamnak, amelyről tájékoztatja a Tanácsot. A Tanács határoz arról, hogy fennáll-e túlzott hiány. Ha Tanács megállapítja a túlzott hiány fennálltát, ajánlásokat fogad el a megszüntetésére. Ha a tagállam az ajánlásoknak nem tesz eleget, a Tanács felszólítja a hiány csökkentéséhez szükséges intézkedések meghozatalára. A EUMSZ 126. cikk (11) bekezdés értelmében: 

Mindaddig, amíg egy tagállam nem tesz eleget a (9) bekezdés szerinti határozatnak, a Tanács a következő intézkedések közül egynek vagy többnek az alkalmazásáról vagy adott esetben megszigorításáról dönthet:

• megköveteli, hogy az érintett tagállam a kötvények és értékpapírok kibocsátását megelőzően a Tanács által meghatározandó további adatokat hozzon nyilvánosságra;
• felkéri az Európai Beruházási Bankot, hogy vizsgálja felül hitelezési politikáját az érintett tagállam vonatkozásában;
• megköveteli, hogy az érintett tagállam megfelelő mértékű, nem kamatozó letétet helyezzen el az Uniónál mindaddig, amíg a Tanács megítélése szerint nem történt meg a túlzott hiány kiigazítása;
• megfelelő mértékű pénzbírságokat szab ki.

[40] A kikényszerítési eszközök a Bizottság mint versenyhatóság kemény jogi eszközei az uniós versenyjog (→versenyjog) – kartell-tilalom, erőfölényes helyzettel való visszaélés, jogellenes fúziók – megsértőivel szemben.

[41] Az EUMSZ a129. cikk (4) bekezdésében megállapított eljárásnak megfelelően a Tanács által meghatározott kereteken belül és feltételek mellett az Európai Központi Bank pénzbírságot vagy kényszerítő bírságot szabhat ki azokra a vállalkozásokra, amelyek nem tesznek eleget a rendeleteiből és határozataiból fakadó kötelezettségeknek.

[42] Amint azt az 1. pontban említettük, az uniós jog a közvetlen hatály és az elsőbbség strukturális elvei értelmében a tagállamok jogrendszerének részévé válik. Amennyiben az uniós jogi rendelkezés bír ún. közvetlen hatállyal,^[24] a magánszemélyek a közigazgatási szervek, illetve a bíróságok előtt hivatkozhatnak rájuk jogaik érvényesítése végett. Amennyiben ezeknek a jogoknak az útjában hatályos nemzeti jog áll, úgy azt az uniós jog ún. alkalmazási elsőbbsége alapján félre kell tennie. (Érzékeltetésképpen: ha a magyar vámhatóság megsérti az uniós vámrendeletben foglaltakat, úgy az importőr a magyar közigazgatási eljárás, majd azt követően a magyar rendesbírósági eljárás keretei között kereshet jogvédelmet, ami más oldalról az uniós jog kikényszerítését fogja jelenteni.) Bár a közvetlen hatály mindenekelőtt a tagállami aktusokkal, illetve mulasztásokkal szemben nyújt védelmet (ún. vertikális közvetlen hatály), bizonyos feltételek teljesülése esetén magánszemélyek egymás közötti jogviszonyaiban is megállhat az uniós jog megsértésére alapozott követelés (ún- horizontális közvetlen hatály).

[43] A magánszemélyek közötti jogviszonyban végső soron az uniós jogra alapozott jogsérelem orvoslására szolgáló speciális jogintézmény a vállalkozásokra vonatkozó uniós jog (antitröszt jog) megsértésével magánszemélyeknek okozott kár megtérítésére irányuló jogvédelmi eszköz.^[25]

[1] Ennek magyar belső jogi „lenyomata” az Alaptörvény E) cikk (3) bekezdése: „Az Európai Unió – a (2) bekezdés keretei között – megállapíthat általánosan kötelező magatartási szabályt.”

[2] Ernő VÁRNAY: „Discretion in the Article 258 and 260 (2) Procedures” Maastricht Journal of European and Comparative Law 2015/ 6, 836–861.

[3] Bizottság kontra Görögország ítélet, C-240/86, C:1988:173.

[4] Bizottság kontra Görögország ítélet, C-502/03, C:2005:592.

[5] Bizottság kontra Franciaország ítélet, C-416/17, C:2018:811.

[6] Bizottság kontra Franciaország ítélet, C-304/02, C:2005:444.

[7] A Bizottság közleménye Az Európai Unió működéséről szóló szerződés 260. cikke (3) bekezdésének végrehajtása. HL C 12. 2011.1.15. 1.

[8] Bizottság kontra Belgium ítélet, C-543/17, C:2019:573.

[9] Bizottság kontra Lengyelország végzés C-441/17.R. C:2017:877. Lásd a végzés 104–105. cikkeit.

[10] Cseh Köztársaság kontra Lengyelország ítélet, C-121/21, C:2021:752.

[11] A tagállamokkal szembeni ideiglenes intézkedések újabb gyakorlatáról lásd FEHÉR Miklós Zoltán: „A tagállamokkal szemben elrendelt ideiglenes intézkedések az Európai Bíróság újabb gyakorlatában” in BARTHA Ildikó – FAZEKAS Flóra – PAPP Mónika – VARJU Márton (szerk.): Hatékony jogvédelem az Európai Unió jogában, Budapest, Társadalomtudományi Kutatóközpont, 2021, 126–148.

[12] Franciaország kontra Egyesült Királyság ítélet, C-141/78, C:1979:225; Belgium kontra Spanyolország ítélet, C-388/95 C:2000:244; Spanyolország kontra Egyesült Királyság ítélet C-145/04, C:2006:543; Magyarország kontra Szlovákia ítélet, C-364/10, C:2012:630; Ausztria kontra Németország ítélet, C-591/17, C:2019:504; Szlovénia kontra Horvátország ítélet, C-457/18, C:2020:65.

[13] Lásd A Bizottság jelentése. Az európai uniós jog alkalmazásának ellenőrzése. 2021. éves jelentés. COM (2022)344 final.

[14] Francovich és Bonifaci kontra Olaszország ítélet, C-6/90 és C-9/90 egyesített ügyek, C:1991:428.

[15] Brasserie du pêcheur kontra Bundesrepublik Deutschland és The Queen/Secretary of State for Transport, ex parte Factortame ítélet, C-46/93 és C-48/93 egyesített ügyek, C:1996:79.

[16] Brasserie du pêcheur kontra Bundesrepublik Deutschland és The Queen/Secretary of State for Transport, ex parte Factortame ítélet, C-46/93 és C-48/93 egyesített ügyek C:1996:79, 55–57. pontok.

[17] Dillenkofer és mások kontra Bundesrepublik Deutschland ítélet, C-178-179 és C-188/190/94, C:1996:375.

[18] Lásd Contrario Brinkmann Tabakfabriken GmbH kontra Skatteministteriet ítélet, C-319/96, C:1998:429.

[19] Gerhard Köbler kontra Republik Österreich ítélet, C-224/01, C:2003:513. A Köbler-felelősség érvényesüléséhez-érvényesíthetőséghez lásd Zsófia VARGA: The Effectiveness of the Köbler Liability in National Courts, Oxford – New York, Hart, 2020.

[20] „Az Unió az emberi méltóság tiszteletben tartása, a szabadság, a demokrácia, az egyenlőség, a jogállamiság, valamint az emberi jogok – ideértve a kisebbségekhez tartozó személyek jogait – tiszteletben tartásának értékein alapul.”

[21] Európai Bizottság. Az Európai Unióról szóló szerződés 7. cikke (1) bekezdése szerinti indokolással ellátott javaslat a lengyelországi jogállamiságról. Javaslat a Tanács határozata a jogállamiság Lengyel Köztársaság általi súlyos megsértése egyértelmű beszélyének megállapításáról. Brüsszel, 2017.12.20. COM (2017) 835 final.

[22] Az Európai Parlament 2018. szeptember 12-i állásfoglalása a Tanácsot az Európai Unióról szóló szerződés 7. cikke (1) bekezdésének megfelelően az Unió alapértékeinek Magyarország általi súlyos megsértése egyértelmű veszélyének megállapítására vonatkozóan. Melléklet: Tanácsi határozatra irányuló javaslat az Európai Unióról szóló szerződés 7. cikke (1) bekezdésének megfelelően az Unió alapértékeinek Magyarország általi súlyos megsértése egyértelmű veszélyének megállapításáról. 2017/2131 (INL).

[23] Az uniós költségvetés védelmét szolgáló általános feltételrendszerről szóló, 2020. december 16-i (EU, Euratom) 2020/2092 európai parlamenti és tanácsi rendelet (az Európai Unió Hivatalos Lapja 2020, L 433I, 1). További részletekhez lásd László DETRE – András JAKAB – Tamás LUKÁCSI: „Comparing Three Financial Conditionality Regimes and their Application to Hungary: The Conditionality Regulation, the Recovery and Resilience Facility Regulation, and the Common Provisions Regulation” Max Planck Institute for Comparative Public Law & International Law Research Paper 2023-23. 

[24] Ennek feltételei: a) az uniós jog a magánszemély számára jogot kíván biztosítani, b) a jog tartalma világos, a rendelkezésből egyértelműen kitűnik, c) a jog keletkezése nem függ további feltételtől.

[25] Az Európai Parlament és a Tanács 2014. november 26-i 2014/104/EU irányelve a tagállamok és az Európai Unió versenyjogi rendelkezéseinek megsértésén alapuló, nemzeti jog szerinti kártérítési keresetekre irányadó szabályokról. HL L 349., 2014.12.5, 1. Lásd ehhez a 2009. évi XIV. törvénnyel a magyar versenytörvénybe illesztett 88/C., és 88/D. szakaszokat. Az irodalomból: Wulf-Henning ROTH: „Courage and Directive 2014/104/EU” Common Market Law Review 2022/Special Issue, 61–74; NAGY Csongor István: „Kártérítési felelősség kartelljogsértések esetén: Gondolatok a Tpvt. új szabályai kapcsán” Magyar Jog 2009/9, 513–520.